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Pluralismo e Federação
MIGUEL REALE
Sábado, 14 de abril de 2001
A alternância de centralização e descentralização, que tem marcado o processo jurídico-político republicano, atinge um momento crítico na Constituição de 1988, em reação ao unitarismo que caracterizara o longo sistema militar implantado em 1964. De certo modo, houve uma volta à Carta de 1946, mas com maior outorga de poderes e recursos financeiros aos Estados e municípios, com lírica confiança no gozo de sua autonomia pelas entidades periféricas.
O importante é, desde logo, advertir que, nessa oportunidade, ficou, mais uma vez, demonstrado que o problema federativo implica necessariamente o tributário, sendo o nó górdio relativo à distribuição das competências em matéria de impostos e taxas, o que explica a dificuldade com que atualmente se defronta a tão esperada reforma tributária.
Foi visível a intenção dos constituintes de 88 no sentido de reforçar financeiramente as entidades estaduais e municipais, ao adotarem o critério de participação, visto como, uma vez feita a partilha dos recursos entre as unidades da Federação, cuidaram de estabelecer entre elas a "repartição das receitas tributárias", conforme minuciosa discriminação constante dos artigos 158 e 159, de tal maneira que a União tem de entregar aos Estados e municípios parte significativa dos recursos que lhe são atribuídos. Por outro lado, os Estados também entregam aos municípios parte de sua receita.
Foi desse modo que se instaurou no Brasil o que poderíamos denominar federalismo cooperativo ou solidário.
Tudo foi estatuído, porém, no pressuposto de que, num país tão diversificado e plural como é o nosso, os Estados e municípios, altamente beneficiados, iriam aplicar seus haveres, equacionando judiciosamente suas despesas com a capacidade dos recursos disponíveis. É sabido que essa risonha expectativa não ocorreu, prevalecendo, ao contrário, em geral, um desperdício tanto abusivo quanto doloso, cujo resultado foi a crise generalizada das entidades componentes de nosso quadro federativo. Foi só tardiamente que se procurou pôr termo a esses desmandos, com a recente promulgação da Lei de Responsabilidade Fiscal, cujos méritos é desnecessário encarecer.
Eis aí como é difícil a institucionalização de uma nação plural, com imensas diferenças regionais e não menor contraste de níveis culturais, sobretudo no concernente à formação política, impondo-se, por meio de duras experiências, a paulatina correção das falhas e lacunas de mandamentos constitucionais concebidos à margem da realidade social. Se nos capacitarmos do dever de contínuo e progressivo aperfeiçoamento das instituições, poderemos levar a cabo a ainda incipiente reforma constitucional, superando os moldes da Constituição de 1988, que, dada a abstração com que foi concebida, não nasceu para durar na intangibilidade de seus preceitos, mas sob o triste signo de indispensável revisão.
Ora, como o ordenamento federativo envolve o tributário, só se pode admitir um federalismo cooperativo, caracterizado pela solidariedade de todos os seus membros componentes, como tem sido realçado pelos politicólogos e juristas da Alemanha, apesar de esta só padecer do contraste entre a Alemanha Ocidental e a Oriental, mais fruto de lamentável conjuntura histórica do que de diferenças ecológicas.
No Brasil, ao contrário, a solução federativa se defronta com estonteantes diversidades regionais, até o ponto de sermos ameaçados por um desastrado federalismo competitivo, travando-se perigosa guerra fiscal interestadual, resultante de danosa concessão de isenções tributárias e vultosos favores locais, que certos Estados entendem necessário fazer a fim de atrair investimentos estrangeiros na área industrial, já tendo sido o Estado de São Paulo obrigado a recorrer ao Supremo Tribunal Federal para salvaguardar o princípio de solidariedade federativa que a Carta Magna consagra.
Ademais, se era indispensável, como vimos, dispor conjuntamente sobre a questão federativa e a tributária, os constituintes de 1988 entenderam também necessário correlacionar o problema federativo com o de representação política, de tal forma que "nenhuma das unidades da Federação tenha menos de oito ou mais de setenta deputados". Com essa absurda disposição se subverteu a representação política, a qual, para ser legítima, não pode deixar de corresponder numericamente à população representada, tudo devendo ser feito para preservar a devida proporção entre o eleitorado e seus representantes.
Não é demais salientar que essa solução, incompatível com o princípio democrático, não era senão a recepção de medida adotada no regime militar, para assegurar ao governo mais facilmente maioria na Câmara dos Deputados, ou no conselho destinado à eleição indireta do presidente da República.
Donde se conclui que no Brasil os interesses corporativos prevalecem sobre os princípios éticos e jurídicos fundamentais, de tal modo que há, hoje em dia, uma revoltante disparidade entre os Estados no que se refere ao número de votos indispensáveis à eleição de um deputado.
É que, além do mais, em 1988, se criaram e se dividiram Estados, sem se atender à exigência da respectiva infra-estrutura cultural, ou seja, de condições demográficas, econômicas e intelectuais bastantes para justificar a sua conversão em entidade federativa.
Já agora não há mais que pensar na possibilidade de reforma nessa matéria, pois, além de no Congresso nacional predominarem bancadas contrárias a qualquer alteração no atual quadro federativo, recusando quórum a qualquer emenda constitucional, seria invocada, muito embora sem razão, a norma pétrea do @ 4º do art. 60 da Carta Magna, que proíbe seja abolida "a forma federativa de Estado".
Estamos, em suma, perante um fato consumado, tudo a demonstrar que, no Brasil, primeiro se concebem abstratamente os modelos jurídicos das instituições para, depois, se pensar em sua adaptação às circunstâncias e contingências político-sociais, esquecendo-se que toda instituição deve ser, a um só tempo, norma e situação normada, isto é, uma forma que já surge em razão de seu conteúdo.
É essa falta de atenção primordial pela realidade subjacente que explica a inexistência, em nosso país, de Territórios, apesar de previstos na Constituição. Bastaria, no entanto, examinar objetivamente o que se passa na imensa área amazônica para se reconhecer a necessidade de Territórios, a que, a bem ver, deveriam se reduzir certos Estados desprovidos de base socioeconômica e demográfica consistente.
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Miguel Reale, jurista, filósofo, membro da Academia Brasileira de Letras, foi reitor da USP E-mail: reale@miguelreale.com.br Home page: www.miguelreale.com.br
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